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欧盟提出2030年气候和能源政策

文章来源:中国清洁发展机制基金管理中心    日期: 2014年05月18日   【字号:

   1月22日,欧盟委员会提出了2030年气候和能源政策目标。这一目标关系到欧盟能否在构建2020年后国际气候制度的气候变化国际谈判中发挥引领作用,也直接关系到欧盟今后经济发展,所以一经提出,便引起欧盟内部和国际各方的强烈反响。但是,该目标仍须完成欧盟内部的立法程序才能正式生效,是否需要调整还有待欧盟成员国之间的博弈。现将有关情况汇总分析如下,供参考。

  一、2030年目标的内容及后续法律程序
  欧盟委员会建议的欧盟2030年气候和能源政策目标以打捆的方式提出。首先,以碳减排为核心,要求欧盟成员国在2030年之前将温室气体排放量削减至比1990年水平减少40%。其次,捆绑可再生能源、碳交易和节能目标:要求可再生能源在欧盟能源结构中所占比例不低于27%;要求重组欧盟的碳排放权交易制度(EU-ETS),使之成为碳减排的主要手段;在对进展缓慢的现行指令实施情况进行审查后研究节能目标,于2014年末前提出。
  欧盟委员会主席巴罗佐表示,应对气候变化的行动关乎地球未来,而能源政策是竞争力的关键所在,两者并不矛盾,而是相辅相成。欧盟可以在采取恰当行动应对气候变化的同时,促进经济的发展。制定2030年气候和能源目标展示了欧盟在全球气候行动中毋庸置疑的领导地位,并表明欧盟可以以一种有利于经济发展的方式实现这一点。2030年目标会让欧洲落实在全球气候行动中的份额,同时还会帮助其减少对进口昂贵天然气和石油的依赖,促进绿色科技产业的发展和可持续增长,为企业提供长期稳定的投资前景预期。
  需要说明的是,欧盟委员会提出的上述目标还需要经过欧盟立法程序予以确认。欧盟的立法必须通过三个主要机构的程序:欧盟委员会、欧洲议会、欧盟理事会。欧盟委员会负责提出新的立法建议,提交给欧洲议会和欧盟理事会。后两者分别进行审议并举行两次讨论(一读、二读程序),如都通过就直接形成法律。如果后两者对某一项立法建议不能达成一致意见,该建议会被提交到调解委员会(由数量相等的理事会和议会代表组成,欧盟委员会代表也参加)。一旦调解委员会对该建议达成一致意见,该建议文本会被再次送回欧洲议会和欧盟理事会(三读程序),最终通过形成法律。
  欧盟委员会于2014年1月22日向欧洲议会和欧盟理事会提交目标文件后,欧洲议会在2月已就此提案进行投票,3月举行的欧盟峰会对提案作了进一步商讨和审议,但均未对外公布结果。今年9月,联合国秘书处将举办世界首脑峰会,将气候变化作为重要议题。欧盟委员会希望,欧洲议会和欧盟理事会能在此之前最终达成一致意见,对这次联合国峰会施加影响,并进一步影响已进入实质谈判阶段的气候变化国际谈判“德班平台”进程,引导关于2020年后国际气候制度的构建。
  二、2030年目标的背景
  欧盟的2030年气候和能源政策目标是一个中期目标,它介于欧盟面向2020年的近期目标和面向2050年的长期目标之间。
  (一)面向2020年的近期目标
  欧盟于2008年开始实施首个“能源气候一揽子计划”——到2020年实现“三个20%”的目标,即:可再生能源电力占比提高到20%、能效提高20%、碳排放量相比1990年水平减少20%。欧盟委员会于今年1月向欧洲议会和欧盟理事会提交的报告 显示,欧盟2012年的碳排放相比1990年减少了大约18%,欧盟有强制减排义务的15个成员国已经完成了12.2%的减排量,超出了8%的原定减排目标。同时,该报告认为:利用现有政策和措施,欧盟有望在1990年基础上,在2020年和2030年分别实现24%和32%的碳减排目标;可再生能源占比在2012年增加到13%,预计在2020年有望实现21%;欧盟经济的能源强度从1995年至2011年已经减少了24%,其中工业中的节能改进贡献了约30%。该报告进一步提出,如果欧盟在现有政策和措施基础上加大行动力度,就有可能在2030年实现40%的碳减排目标。
  (二)面向2050年的远期目标
  2014年1月8日,欧盟委员会下设的能源、交通和气候变化三个总司联合发布了《2050年欧盟能源、交通及温室气体排放趋势》研究报告,就欧盟碳减排、清洁能源发展和非常规能源发展提出预测:
  关于碳减排长期目标,科学家及欧盟领导层一致认为,要避免发生灾难性气候变化,确保到2050年全球平均气温比工业革命前水平上升不超过2摄氏度,欧盟需在1990年排放量基础上减少80%-95%。
  关于清洁能源发展,报告预测,到2050年,天然气、风能、核能将各自占欧洲能源供应量的1/4。尽管欧洲经济总量将在2010年基础上增长78%,但能源消费将降低8%。
  关于非常规能源发展,报告认为,页岩气革命及非常规能源开采将长期影响燃料价格,到2035年,由于欧洲本土化石燃料资源贫乏、更多依赖进口,整体能源价格将呈上升趋势。
  (三)中期目标的提出
  欧盟在预期2020年目标有望实现的基础上,提出2030年气候和能源政策的中期行动部署,促进以成本有效的方式实现2050年远景路线图。
  从2012年开始,欧盟就已在进行有关设立2030年碳减排及可再生能源目标的讨论。据路透社新闻报道,2013年12月,德国、法国等八国部长向欧盟委员会气候行动委员康妮•赫泽高提交了联名信,称欧盟必须尽早制定清晰且有建设性的2030年减排目标,严格的减排目标不但可以刺激低碳行业数十亿欧元的投资,而且对增加就业、减少对进口燃料的依赖、促进经济增长至关重要。如果2020年后不采取新的能源和气候政策,欧盟到2030年在1990年排放量基础上将仅能减排约1/3,到2050年减排只能实现约44%。这封信还提出了一个雄心勃勃的可再生能源目标,将可再生能源电力占比提升至30%,并鼓励向风电、太阳能、能效和智能电网领域投资。
  欧盟统计局数据显示,欧盟成员国正稳步行进在实现可再生能源目标的道路上,但还需要出台新政策以保持前进步伐,2020年之后如果没有合适的框架,可再生能源增长将陷入低迷。英国可再生能源贸易组织负责人表示,欧盟需要把设立2030年可再生能源目标作为头等大事,争取早日在欧洲境内实现从化石燃料向清洁能源的过渡。
  有分析认为,面向2020年的“三个20%”目标促进了温室气体减排、可再生能源发展和能源节约,并且在经济危机背景下解决了420万人的就业问题,功不可没。但是,2008年以来,很多情况发生了变化,欧盟内部压力与外部压力共存:经济危机影响了成员国的投资能力,不断高涨的化石能源价格极大地增加了能源支出;同时,在气候变化国际谈判中一直以领导者自居的欧盟虽然希望继续主宰谈判进程,但是受经济滑坡、碳交易市场低迷、美国重新重视气候外交、新兴经济体崛起等因素的影响,欧盟的领导力大打折扣。
  内外压力之下,欧盟急需进一步向低碳经济转型,以保障能源供给、减少能源进口依赖、创造新的就业机会。根据2050年远景路线图,并考虑到各成员国的经济承受能力、竞争性、能源安全等因素,欧盟提出了2030年目标。
  欧盟面向2020、2030及2050年三个阶段主要量化目标的比较请见表1。
  表1. 欧盟2020、2030及2050年气候变化与能源主要量化目标
主要目标
2020
2030
2050
温室气体减排(相比1990年水平)
减少20%
减少40%
减少80-95%
可再生能源
普及率
所有部门:
无具体目标
所有部门:
不低于27%
尚无具体目标
电力部门:
提高到20%
电力部门:
提高到45%
能效
提高20%
尚无具体目标
尚无具体目标
  三、欧盟内部和国际社会的反应与评价
  欧盟内部和国际社会各方对2030年目标的态度褒贬不一,主要观点有:
  (一)欧盟外部普遍认为减排目标过于保守
  欧盟委员会气候行动委员赫泽高表示,欧盟现有的影响评估和分析报告都表明,如果想要在2050年实现减排80%至95%的目标,那么到2030年,最合理的目标就是减排40%,这样才可以沿着一条比较平滑的曲线逐步实现减排目标。
  但是,国际上有相当一部分机构、专家和媒体认为40%的目标太过保守,认为这个数字应只对应欧盟境内的措施,如果加上通过清洁发展机制(即CDM,购买发展中国家的碳减排量来抵扣本国碳排放量)等可以获得的境外减排量,设定的目标还应更高。许多环境组织和科学家认为,想要实现控制温升不超过2℃的全球目标,欧盟应实现50%的减排量。《纽约时报》也认为这是欧盟应对气候变化的倒退,建议欧盟不应因个别国家或大型能源企业对经济效益的考虑而阻碍推进2030年目标的进程。
  (二)欧盟内部存在明显分歧
  欧盟内部各国亦对2030年气候与能源目标存在明显分歧。对气候变化问题比较积极的国家政府,如英国、德国等,建议欧盟委员会将2030年的减排目标定得更高,比如减排50%。许多环保非政府组织主张减排50~60%。主张55%的绿色和平组织表示,减排40%只能勉强使升温幅度控制在2℃以内。英国E3G组织认为新目标疲软,未能体现欧盟在气候变化国际谈判中一贯的领导者姿态。
  对气候变化问题持相对保守态度的一些国家和人士则希望2030年目标不必那么雄心勃勃。欧盟能源专员冈瑟•厄廷格此前曾提出35%的减排指标,他认为当前欧盟只占全球排放总量的10.6%,到2030年这一比例将下降至4.5%,仅靠欧盟减排拯救世界不现实,需要全球的行动承诺。波兰作为欧洲最大的煤炭消费国之一,减排态度消极,曾三次否决欧盟减排目标。2013年11月,在华沙召开的联合国气候变化大会期间,波兰政府还举办了一场高级别的煤炭行业大会,被认为是一种“无声的抗议”。大型能源企业和传统的高耗能行业对于碳减排目标的看法非常复杂,真实想法是不希望目标值限制企业活动,但认为与提高可再生能源比例、节能相比,只需完成碳减排目标实施起来更加灵活。他们虽然更倾向于35%,但以单纯碳减排为条件,最终还是接受了40%的目标。
  (三)可再生能源目标偏低
  多年来,欧洲对碳排放量实施严厉管制、强制扩大可再生能源的使用,甚至不惜牺牲经济增长。可是,迫于能源成本高涨、工业竞争力下滑、经济短期内难以复苏的压力,欧洲决策者的强硬立场开始松动。开发利用可再生能源应是达成40%减排目标必不可少的措施,但是这次定下的27%的目标却并不高,这使得可再生能源领域的相关人士极为不满。现行目标是“在2020年之前可再生能源占比达到20%”,根据欧盟委员会的预测,利用现行政策和措施,该比例在2020年和2030年可分别达到21%和24%,如加强行动力度,在2030年可以达到27%的目标。德国、比利时、葡萄牙、意大利等国要求制定更高的目标,而英国、波兰等国则反对制定国家目标。英国在能源政策上遭遇失败,波兰紧抓着煤炭不放,二者的态度十分强硬。
  另外,辅助“可再生能源占比”指标、共同表现可再生能源普及程度的指标是可再生能源在电力中的比例。现行目标为“在2020年之前可再生能源在电力中占比达到20%”,根据欧盟委员会报告,该比例在2013年已达21%。虽然可再生能源在热、燃料领域的普及进展迟缓,但在固定价格收购制度的推动下,可再生能源在电力中的比例越来越高,在2030年目标中,该比例为45%。支持提高这一比例的分析认为,设定较高的目标可以促进就业、向全世界推广新技术。欧洲风能协会估算,如果目标设定在30%,就可以创造56万个就业岗位。
  (四)重振碳市场前景不明朗
  目前EU-ETS状况不佳,碳排放权配额过剩达20亿吨,价格则骤跌到每吨5欧元。而在顶峰的2008年,碳排放权配额的交易价格曾一度达到每吨30欧元。造成价格骤跌有许多原因,如分配的碳排放权配额过多、能源消费低迷、通过CDM等机制从欧盟以外流入了大量低价格碳减排量等。因为担心境内产业竞争力下降,欧盟议会曾一度否决欧盟委员会提出的EU-ETS第三阶段(2013-2020年)配额拍卖延期的方案。原设想EU-ETS的碳交易应成为低成本促进减排的有效措施,但实际上未能有效驱动低碳技术投资。作为改革方案,欧盟委员会在EU-ETS设立了“市场稳定储备机制”,即把一定量的过剩碳排放权在储备(积累额度)中进出,起到稳定碳交易价格的作用。
  欧盟仍意图主要依靠碳交易来实现碳减排。但有分析认为,应着重通过可再生能源、提高能效等低碳技术的逐步普及应用和升级换代实现碳减排。单纯通过碳交易进行减排的措施缺乏实效性。这引发了一个疑问:人为设计的碳交易制度是否可靠,是否可以从根本上促进实质性的碳减排?
  (五)目标降温、提振经济成现实考虑
  在美国媒体对欧盟出台2030年指标多做积极评价时,英国《金融时报》撰文指出,能源价格坚挺使欧盟竞争力大幅下降,页岩气革命中的美国对欧盟优势明显,因此欧盟更需注重经济发展。
  欧盟官员表示,争取28个欧盟成员国共同支持一项政策需要非常艰难的努力, 2030年气候与能源目标的提案来之不易。巴罗佐认为这个折中方案证明了“工业与气候行动是可以相结合的”。
  即便这样,对于欧盟最大的经济体德国而言,可再生能源的使用也迫使其开始“哭穷”。就在该2030年目标发布之前,德国经济部长加布里尔在德国《商报》组织的能源会议上称,德国转向新能源会使其自身走向所能承受的极限,因为德国公司和消费者每年要负担240亿欧元(约合1971亿人民币)的可再生能源补贴,这一负担对德国而言颇重。而且,加布里尔还强调,能源转型有可能会使德国在经济上取得成功,但同时也会导致德国显著地去工业化。因此,不排除默克尔第三任政府时期会收紧对新能源的补贴支出。
  长期以来,欧盟努力尝试引领全球应对气候变化,但是经济下滑、进口能源价格上涨、失业率增加等负面环境使2030年的目标与预期相比大打折扣,提振经济成为最现实的考虑。
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