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政府购买公共服务的欧美模式

文章来源:华夏时报    日期: 2014年04月30日   【字号:

  20世纪80年代以来,在政府提供服务的低效率和垄断性所产生的巨大压力下,英、美、澳、日等欧美国家都逐步将政府购买公共服务作为重要环节纳入到了政府改革的实践框架之中,并取得了重大成效。
  
  西方发达国家的经验表明,政府购买公共服务是提高政府效率的一种有效选择。近些年来,虽然我国不少地方作了大量积极探索,但政府购买公共服务仍处于“初级阶段”,需要在借鉴国外先进经验的基础上,形成自己的一套政府购买公共服务的运行机制,以提高社会资源的有效配置。
  
  健全的立法规定
  
  在英国、美国等欧美国家,均有国家层面对政府购买公共服务的立法。比如,美国就具有全世界最为完善的法律法规制度体系。美国国会和有关部门制定了大约500 种政府采购法规,形成了以法律(法案、法令)、规章制度、行政和司法三个部分组成的制度体系。其中《联邦政府采办法案》和《联邦政府采购条例》是政府采购法规体系的核心,统一规范了政府各机构的采购政策、标准、程序和方法。
  
  在英国,自上世纪80年代撒切尔夫人将政府购买公共服务作为社会福利改革的一部分大范围推开以来,无论是1997年上台的托尼·布莱尔将其常态化、制度化,还是如今执政的卡梅伦提出的“大社会”计划,均在立法和政策上对政府购买公共服务改革提供了有力保障,先后于1998年和2011年分别发布了《政府和志愿及社会部门关系的协议》和《开放的公共服务白皮书》,通过选择性放权,秉持公平性与多元化原则,改善公共服务,引领公共服务改革创新。
  
  日本政府购买公共服务的进程起始于2004年小泉内阁通过的《推进规制改革、民间开放3 年计划》。虽然起步较晚,但是日本政府在公共服务购买的进程中始终坚持立法为先导的原则。《关于通过竞争改革公共服务的法律》明确了政府购买服务的基本原则;《会计法》及相关法律规定了中央政府有关的购买服务程序;《地方自治法》及相关法规规定了与地方政府有关的购买服务程序,从而形成了关于政府购买服务的较为完备的法制框架。
  
  在澳大利亚,对于社会部门的一般管制均以澳大利亚税务局为核心,这就确保了澳大利亚慈善法律的真实价值是关注获取利益。1997年颁布的《财政管理与责任法》和《联邦服务提供机构法》规定了政府购买公共服务在这方面的细则。
  
  公开透明的购买流程
  
  一套公开透明的公共购买流程,是政府购买公共服务的必然要求。经过多年的发展,西方发达国家大多已安排专项预算,通过一定的政府采购程序对私有和非政府组织提供的社会服务进行购买,以提高政府工作效率。
  
  简单来说,西方国家政府购买公共服务的流程是这样的:首先,政府对购买服务进行可行性和必要性研究,按照一定的程序选定购买的公共服务的范围、项目,并确定相应的预算;其次,向社会公布政府购买的项目、购买价格、预算安排以及质量要求和各项服务指标等;再次,对投标进行资质认定,并运用招投标和委托等方式选定供应商、签订合同并实施相应的过程管理和监督;最后,对这些组织进行绩效考核并按照绩效进行结算。
  
  当然,具体到每个国家而言,其流程可能也会有所不同。比如在美国,政府购买公共服务至少由6个环节构成:制定统一的单据格式、招标公告以及表述格式、对招标工作人员统一定位,详细制定招标采购操作规程,确定合格供应商名单,招投标,交货追查,进行采购审计和管理审计。英国的政府采购程序则包括8个阶段:制定采购计划,确定采购总负责人和配备律师、会计师或审计师,律师起草和在指定刊物上公布信息,接受咨询,按标准确定合格供应商名单,招标或直接采购,按照合同监督供应商完成服务,独立审计。
  
  但不管怎么变化,实现政府对非营利组织和社会服务组织公共服务的购买,“按照选定服务项目——社会公布——资质认定、招标管理——过程管理、监督——绩效考核——结算”都是最基本的流程。
  
  非垄断的购买方式
  
  在西方发达国家,公开竞标是最典型的政府购买公共服务方式。例如,英国政府早在1990年公布的公共医疗和社区关怀法中就明确规定,中央政府拨付的特殊款项的85%必须以竞争招标的方式向私营或非政府组织购买。不过在加拿大,正式招投标并非最主要的方式,政府也经常采用直接向社会组织提供项目的方法。
  
  竞标可以帮助政府降低购买公共服务的成本、提高资金使用效率,但不足之处是有可能引起政府雇员的反对,需要建立起相关过渡的政府雇员机制。除公开竞标外,在涉及专业性较强的公共服务时,西方发达国家还会采用协议定标的方法,如对监狱、医院等服务的购买。
  
  在美国,合同外包则是政府购买社会组织服务的主要形式,被广泛应用于社会服务领域。在合同外包的发展过程中,政府购买服务经历了由设计型合同向绩效型合同的转变。设计型合同的特点是政府为投入和过程付费,政府部门制定的规章制度严格约束社会组织的行为;绩效型合同则是通过社会组织提供服务的质量、效果等的评估付给费用。20 世纪90 年代新公共管理理念取得主导地位后,绩效型合同出现并普遍使用,使为公民提供的服务和项目质量最大化,便于有效测算项目和服务的最终产出。
  
  另外,不管采取哪种购买方式,政府都应逐渐从公共服务直接生产者的角色中淡出,而更多地承担起公共服务规范和制度制定者的责任。以英国政府做法为例,2001 年,布莱尔政府设立了公共服务改革办公室,与公共服务决策部门、执行部门共同开展工作相关部委制定购买服务政策,下设具体的部门执行。同时,实行了中央与地方“分治”,使地方政府拥有了更多的公共服务决策权。在社会层面,独立顾问团、专业消费者组织和行业自律协会在完善公共服务社会管理体系,保护消费者利益方面也发挥了重要作用。这样就形成了中央政府制定规划、各级政府部门具体执行和社会团体予以辅助的政府购买服务管理体制。
  (马广志
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