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政府购买公共服务要有制度规范

文章来源:文汇报    日期: 2014年04月30日   【字号:

  政府以购买的方式为社会提供公共服务,较之传统的政府直接充当服务者或委托政府自己投资兴办的机构提供服务,好处颇多:它能推进政府职能转变、加快建设服务政府、增强政府的社会管理能力,同时能节约财政支出、提高公共服务的效率与质量。但是,目前相对于实践探索,政府购买公共服务的制度建设滞后。解决制度建设滞后于实践的矛盾,已经成为一项重要任务
  
  政府以购买的方式为社会提供公共服务,较之传统的政府直接充当服务者或委托政府自己投资兴办的机构提供服务,好处颇多:它能推进政府职能转变、加快建设服务政府、增强政府的社会管理能力,同时能节约财政支出、提高公共服务的效率与质量。党的十七届五中全会明确提出,“十二五”时期要“改革基本公共服务提供方式,引入竞争机制,扩大购买服务,实现提供主体和提供方式多元化”。
  
  制度建设滞后于实践
  
  上海在国内较早尝试政府购买公共服务,一直在积极探索。政府购买公共服务的范围不断扩展,相应的财政支出也在不断增加。据不完全的调查统计,2010年市本级财政预算中政府采购服务类项目资金超过14亿元;18个区(县)2008-2010年政府购买公共服务支出分别约为36亿、46亿和60亿元。纳入政府采购管理的公共服务项目种类逐年增加,《上海市2011年政府集中采购目录和采购限额标准》中的服务类项目有17种,浦东新区政府购买公共服务的事项则达到了18个大类、68个子项目。
  
  但是,相对于实践探索,政府购买公共服务的制度建设滞后。目前对于市、区政府部门购买公共服务还没有专门的管理制度,大多根据政府采购、部门预算和国库集中支付等其他相关制度来保障;政府购买公共服务制度化建设的探索,还仅见于个别领域和区县,如市发改委、建交委、财政局和审计局四部门共同制订的《上海市级建设财力项目审计监督暂行办法》(2010年10月),对使用市级建设财力5000万元以下项目联合委托社会中介机构进行竣工决算审计服务作出了明确规定;2005年以来,浦东新区在制度建设方面先行先试,出台了一系列实施意见和办法。
  
  由于缺乏统一的采购标准和管理规范,目前市与区之间、不同部门之间在购买公共服务时各行其是,比如有实行集中采购的,也有各家自行采购的,采购价格、对服务的要求也彼此不同。而且,一些理应由政府部门自身承担的职能,却以购买方式推向市场;一些政府主管部门向下属事业单位或关联企业购买服务,公开招标等竞争程序流于形式。
  
  因此,解决制度建设滞后于实践的矛盾,已经成为一项重要任务。
  
  应适时启动地方立法
  
  对于推进政府购买公共服务尤其是制度化建设,笔者有如下建议——
  
  一,扩大政府购买公共服务的范围,在扩大范围时以三个“优先”为原则,即有利于推进事业单位分类改革发展的优先,有利于改善民生服务与社区管理的优先,有利于现代服务业发展的优先。
  
  目前上海市、区政府购买公共服务,有购买项目和购买岗位两种,以购买项目为主。购买服务项目或服务项目外包,是国际上政府购买公共服务的普遍方式。而购买岗位,是在社会组织发育不充分、市场竞争机制不健全的背景下,为缓解公共服务供给不足矛盾而采取的过渡性措施。应该认识到政府购买岗位的阶段性特征,在今后的实践中,购买岗位要和相应的项目结合或直接向购买项目转化,随着社会组织逐步发育成熟和事业单位改革逐步到位,最终以购买项目取代购买岗位。
  
  二,将政府购买公共服务全面纳入政府采购管理,编制并发布《政府购买公共服务项目目录》,加强政府购买公共服务项目预算管理。这可以完善政府采购管理体系,促使政府购买公共服务时规范操作,加快解决公共服务内容、范围边界模糊,购买标准和合同管理不统一,市、区联动性和部门协同性差等问题。
  
  三,加快制订政府购买公共服务的相关管理办法,并适时启动地方立法。我国的政府采购管理(包括购买公共服务)的法制化基础还很薄弱,有关法律和地方法规、规章的内容已十分滞后,亟待修订。上海可以从本市实际情况出发,在与上位法不相冲突的前提下,尽快修订《上海市政府采购管理办法》。修订后的《办法》要对政府购买公共服务作出明确规定,同时可出台规范性文件对实践中的一些具体操作问题加以指导。需要加快针对政府采购的地方立法准备。通过地方立法,可以将政府采购(包括购买公共服务)纳入人大的法律监督范围,完善地方人大对财政预算的监督职能。(邱益中
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