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发展与完善我国政府购买公共服务的对策

文章来源:    日期: 2014年04月30日   【字号:

  一、树立服务型政府理念
  服务型政府理念的树立,是实施政府购买公共服务最重要的思想基础,它包含三个方面的基本要求:一是要树立责任政府的理念。责任政府要求政府及其公务人员必须积极主动地对社会公众的需求做出回应,并采取有效的措施,公正、高效地实现公众的需求和利益。提供公共服务既是现代政府不容回避的基本职责,也是在回应社会公众的基本需求,政府不应该“缺位”,而应当伴随着经济的持续发展,逐步增加对公共服务的财政投入。政府购买公共服务不是政府借改革之名减负担、甩包袱,而是通过公共服务提供方式的转变,更好地履行政府的职责和满足公众的需求。二是要树立高效政府的理念。尽管近年来我国财政收入的增长速度远高于GDP的增速,但与公众日益增长的公共服务需求相比,政府的财力总是有限的,有些公共服务的覆盖面还不够广,整体水平仍然不高。在这种背景下,提高公共财政资金的使用效率就成为我国各地方政府面临的一个重要课题,为此,政府要有强烈的成本意识,不能“重投入、轻产出”,而要学会运用市场化的手段,使政府的有限投入效益最大化,“花小钱、办大事”,花同样的钱,办更多的事。新增的公共服务事项,应当优先考虑向社会购买。三是要树立有限政府的理念。政府要通过行政管理体制改革,由原来的全能政府转向有限政府。要转变政府职能,改变政府集公共服务提供者和生产者于一身的传统观念,从理论上明确区分公共服务的提供者和公共服务的生产者,并进一步阐明公共服务的提供者不一定是生产者,公共服务的生产既可以由政府直接完成,也可以交给社会组织来做,其选择的主要标准应当是哪种方式更有效率,更有利于增进公众的福利。
  二、健全政府购买公共服务的制度
  政府购买公共服务要达到提高政府公共服务水平的目的,就必须建立在良好的制度设计基础之上,不断推进其制度化和规范化。首先,要尽快立法,将政府购买公共服务纳入法治轨道。由于缺乏统一的法律规定,目前各地方政府只能各自为政,这必然会带来发展不平衡、效果不稳定等问题。建议由国务院制定《政府购买公共服务条例》,其主要内容包括:政府购买公共服务的主体、客体、基本原则以及购买范围、方式、程序、监督评估、经费保障等等。其次,要规范政府购买公共服务的流程,细化操作规程。购买流程的设计重点要把握好几个关键环节:一是购买范围的确定。从理论上说,政府购买公共服务的方式并非适用于所有的公共服务,但国外的实践也表明,大部分公共服务向社会购买比由政府自己直接提供更为有效。因此,地方政府每年应列出政府购买公共服务的目录,并根据各地的实际情况和相关条件的成熟程度逐步扩大政府购买公共服务的范围。二是购买方式的选择。建议以公开招标为主,以邀请招标、竞争性谈判、特许经营等方式为辅。公开招标中,要建立规范的招标信息发布平台,成立结构合理的评标委员会,设置科学的评价选择标准。在确定最终中标者时,要避免“价低者得”的简单思维,综合考虑社会组织的社会形象、人才素质、专业水准、信用状况等多种因素。三是购买合同的签订。政府和社会组织之间的权利义务,应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。合同的主要条款应当包括当事人名称、标的、价款酬金、数量、质量、履约时间和地点、争议处理的方式等。四是合同履行的监督评估。在具体实践中,要强化对政府相关人员谈判技巧、监管能力、评估操作等方面的培训,切实提高政府购买公共服务的管理水平。
  三、完善政府购买公共服务的监督和评估机制
  政府购买公共服务,只是公共服务提供方式的转变,并不意味着政府公共服务责任的转移,因此政府必须履行好“监管者”的职责。完善监督和评估机制,可以从以下三个方面入手:一是政府要制定对所购买公共服务的监督、评估标准,这个标准的确定既要考虑公众对公共服务的现实需求,又要考虑地方政府的财力水平,还要顾及社会组织的承受能力。如果标准定高了,地方政府和社会组织都会倍感压力,甚至导致招投标的失败;如果标准定低了,又难以满足服务对象的需求,改革就得不到公众的支持。二是要明确监督和评估的主体。日常监督主体既包括购买服务的相关部门,比如财政部门负责对购买资金的监督,民政部门负责对养老服务数量、质量的监督,也包括服务对象、新闻媒体、专家学者和中介机构(如律师事务所、会计师事务所等等),比如建立服务对象的投诉机制,只要服务对象对社会组织生产的公共服务不满意或者认为有瑕疵,都可以及时便捷地反映到政府的相关部门,并得到积极的回应。评估主体的构成则应多元化,考虑到中国的国情,比较可行的做法是:由政府相关部门、服务对象代表以及行业专家按一定比例组成评估机构,以保证评估结果的公正性、科学性和专业性。三是要重视监督和评估结果的运用。按照奖优罚劣的原则,对全面履行合同各项要求、服务质量高的,要及时全额支付费用,甚至给予适当的奖励;对不能完全履行合同,服务质量有瑕疵的,按合同约定扣减相应费用。
  四、促进社会组织的发展
  政府购买公共服务的发展状况很大程度上取决于政府购买行为的合作主体——社会组织发育程度的高低。从我国的实际出发,促进社会组织的发展可以采取以下三项措施:第一,优化社会组织发展的制度环境。目前,我国仍对社会组织实行登记管理机关和业务主管单位双重管理制度,这导致大量“草根”组织由于没有所谓的业务主管单位而无法登记,不能取得合法的身份和地位,因而它们就没有资格参与公共服务的生产,也失去了自身发展壮大的良好机会。建议国家通过修改现行法律法规,给社会组织“松绑”,不再实行双重管理,而改由民政部门直接登记。另外,在购买公共服务过程中,政府与社会组织之间是平等的合作伙伴关系,政府不能把社会组织作为自己的下属单位来看待,更不能随意介入社会组织的内部事务,应注意保持其必要的独立性。第二,出台扶持社会组织发展的各项政策。重点有两个方面:一个是资金扶持,比如可以通过设立社会组织发展专项基金来资助社会组织的成立和能力建设,还可以通过税收优惠来降低社会组织的运营成本,减轻它们的资金压力。另一个是人才支持,用强有力的政策引导各方面人才尤其是专业人才进入社会组织,改变社会组织整体人员素质不高的形象,提高社会组织的专业化水平。第三,适度加强对社会组织的监督管理。没有必要的监督管理,社会组织的发展就难免出现良莠不齐、管理混乱、诚信缺失等问题,所以政府一方面要履行好对社会组织的监督管理职责,另一方面要积极引导和帮助社会组织完善内部制度建设,约束自身行为。同时,社会组织在我国的发展历程还不长,整体发展水平还不高,政府对其在成长过程中出现的一些问题,应抱以宽容的心态,不要简单地否定。
  五、为政府购买公共服务营造良好的发展环境
  政府购买公共服务在中国能不能落地生根并健康有序地发展,环境的因素至关重要。这里的环境既包括外部环境,也包括内部环境。在外部环境方面,第一,各级政府及其职能部门要站在全局的高度来认识政府购买公共服务的重大意义,并形成广泛的共识和强大的合力,避免从部门利益出发给改革设障碍、添阻力;第二,舆论环境要配套,政府购买公共服务作为一个新生事物,在其初始发展阶段,必然面临着社会各方主体对其接受度不高的问题,所以要积极宣传,取得社会的广泛知晓和认同,为下一步更大范围的实施铺平道路;第三,要有宽容的态度,改革是有风险的,在各地普遍缺乏经验的情况下,我们不能指望每一次政府购买公共服务的探索都能成功,都能达到预期的效果,更不能因为出现了一些改革失败的案例就轻易否定政府购买公共服务的正确方向;第四,作为我国行政体制改革的一个组成部分,政府购买公共服务的改革不可能单兵突进,它必须与财政体制改革、事业单位改革等一系列改革统筹考虑,互相促进。在内部环境方面,主要抓好两个关键点,一是公开,二是竞争。所谓公开,就是要提高政府购买公共服务的透明度,充分保障服务对象——公众的知情权,政府购买公共服务的全过程都要置于公众的视野下,避免暗箱操作,减少权力行使中的腐败问题。所谓竞争,就是要提高政府购买公共服务的竞争度,让更多的社会组织都能参与进来,这样才能不断改善和提升公共服务质量。
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