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发达国家政府购买公共服务的实践经验

文章来源:    日期: 2014年04月30日   【字号:

  政府购买公共服务改革在西方国家的行政改革中占有重要地位,许多国家在具体的改革实践中都采用了这种模式并取得了成功的经验。
  一、以竞争求质量的英国改革
  在西方各国中,1979年英国首相撒切尔夫人推行的公共服务市场化改革是这场声势浩大的政府改革运动的先声。撒切尔政府以市场为导向,以经济和效率为目标,率先在公共部门中引入竞争机制。
  英国政府公共部门引入竞争机制的主要方式是强制实行非垄断化,并极力推动公共部门与私营部门之间以及公共部门之间的竞争。非垄断化主要针对的是私有化后的公共部门,为了防止或公或私的垄断,加强竞争,英国政府对私有化后的公共部门的股份持有比例做出了明确规定。例如,政府规定电力公司私有化后5年内单个持股者不得拥有15%以上的股份。对于成本巨大和风险较高的基础设施建设领域,为使潜在的竞争者能够顺利进入市场并展开有效的竞争,英国政府还以立法的形式要求在指定的领域必须实行公共部门与私营部门的公开竞标或合同出租。
  20世纪90年代,随着政府改革的进一步深化,提高公共服务质量和“顾客满意度”也逐步被提上议事日程,提高质量和顾客满意度的主要措施是开展“公民宪章运动”以及“竞争求质量运动”。在“公民宪章运动”和“竞争求质量运动”中,“市场检验”成为一种新的竞争方式。所谓市场检验是指在对内部和外部服务承担者提供公共服务的价格和结果进行比较后,从中确定资金价值得到更好体现的服务供应商,以保证公共服务能够以最佳的方式得到供给,从而实现公共服务的高效率和低成本。
  市场检验的具体步骤包括确认公共服务提供的范围和性质,建立公共服务供给的水平和质量标准,组织竞争招标,选择、确定服务承担人,监督、评估服务结果。英国的市场检验主要针对的是公共部门的文秘和技术工作,多大比例的工作任务必须通过市场检验程序,各政府部门对此都没有一定的指标。
  二、推动“公私竞争”的美国改革
  长期以来,美国政府对公共部门的补贴一直居高不下,财政负担沉重。为此,政府决心“以私补公”,即通过立法的形式保护和促进私营部门进入公共服务领域,以优胜劣汰的竞争机制调动全社会的力量参与到公共服务的供给中来,最终实现提高公共服务质量、降低公共服务成本、减轻财政负担的目标。
  美国公共服务购买采用了许多方式,其中最主要的是合同出租和公私合作。到目前为止,美国联邦政府已经与私人公司、研究机构和个体顾问签订了大约2000万个合同,每年所涉及的经费数额占联邦总开支的14%,国防部通过合同出租支出的资金约占其总支出的2/3,能源部和国家航空航天总局则是联邦政府最大的合同签约者。
  在美国的地方政府中,公共服务的合同承包也极为普遍,从道路修建到监狱管理,从图书馆运营到治安消防,地方政府的每一个职能都可能成为签约外包的标的。例如,拉米兰达市只有60名政府雇员,而60个承包商则提供了从消防、警备到公共工程等几乎所有的公共服务。在明尼苏达州,政府取消了学区垄断,让学生家长有权选择公立学校,促使学区在入学率和资金方面引入竞争机制。明尼阿波利斯市则雇用私人组织来管理学校,并把其工作报酬与完成教育目标的绩效状况紧密挂钩。
  三、稳健的澳大利亚改革
  20世纪80年代以来,澳大利亚在公共服务改革实践中最为独特而又卓有成效的是其在公共就业服务购买方面的创新。为建立公平竞争的社会化就业服务职业网,克服公共就业服务机构成本高、效率低、官僚作风蔓延的弊端,澳大利亚政府将原隶属于就业、教育、培训和青年事务部的全国400余家公共就业服务机构全部民营化,组建成了全国就业服务有限公司,并把原先属于公务员性质的9000余名工作人员也全部转入劳动力市场,根据公司需要和个人意愿,实行双向选择。公司实行董事会负责制,在承揽业务方面,和其他民间就业服务机构享有同等的条件和地位。
  改革后的澳大利亚就业服务体制体现了公平、公正、公开、高效、优质、低耗和便于求职者和雇主选择服务者的特点,实现了政府制订游戏规则、社会平等参与、市场公平竞争、政府管理和监督的机制。经过几年的实践,基本实现了改革的预期目标。澳大利亚政府有关部门的研究表明,与旧体制相比,新体制充分体现了社会化和市场化在就业服务中的作用,改变了政府职能,节省了行政经费,提高了工作效率,提高了长期失业人员和其他弱势群体失业者的再就业率。据统计,在接受职业匹配帮助后3个月内,受访的73%的求职者中有70%的人找到了工作或在接受教育和培训;在接受求职培训后的3个月内,47%受访的求职者中有38%的人找到了工作或在接受培训;在接受集中帮扶措施后3个月内,受访的42%的求职者中有35%的人找到了工作或在接受培训。
  四、彻底的新西兰改革
  新西兰是推行公共服务市场化比较系统和彻底的国家,它以合同承包或契约的形式将公共服务的供给交由私营或自愿组织来完成,这种“契约”管理不仅在医疗卫生和福利领域很流行,而且在政府活动的其它领域也很普遍。
  在把市场机制引入公共服务领域方面,新西兰模式较为特别。一般而言,公共服务市场化指政府通过招投标的方式将公共服务面向市场,中标者与政府主管部门签订合同,负责提供该项服务。通过合同制使得公共服务的购买者与提供者分离,在不增加政府支出的情况下,提高公共服务质量。新西兰模式的特别之处就在于其政府在整个公共服务领域全面实行绩效管理,建立公共服务委员会管理绩效合同,与供货部门签订绩效框架协议,同意以特定的价格生产特定数量与质量的产品。在新西兰,政府既可以与私营部门签订供货协议,也可与公共部门签订类似的协议,这就形成了公共部门与私有企业之间的竞争。竞争机制激发各个部门降低成本,提高效率,例如,原来一直为人所诟病的电话安装服务,在采取此种方法之后,安装一部电话的成本大幅下降。与此同时,公共服务委员还要对合同履行中的政府支出进行详细的核算,以保证每一笔开支都花在实处。这样一来,既可为政府节省大笔开支,又能通过竞争机制保证服务质量,可谓一举多得。
  经过以公共服务市场化为主要内容的多方位政府改革,新西兰的经济由规制走向了开放,使新西兰在不到10年的时间里取得了经济增长率迅速提高、通货膨胀率逐步下降、失业率不断减少的良好业绩。
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