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PPP项目财政支出测算谨防六大陷阱——访中央财经大学副教授谢娜

文章来源:中国财经报    日期: 2016年09月05日   【字号:

  用心才能做好PPP。谢娜建议,PPP项目实施机构,特别是财政部门,要不断加强知识培训、组建专业团队、聘请外部专家构建政府智囊团。

   

  

  业界对政府和社会资本合作(PPP)项目风险普遍有两层忧虑。一是政府在较长的合作期内能否履约付费;二是社会资本方是否会赚一票后扔下烂摊子给政府。

  

  中央财经大学管理科学与工程学院副教授、财政部政府和社会资本合作中心评审专家谢娜日前对本报记者坦言:“相比而言,我更担心第二种风险。”

  

  谢娜认为,为了避免第二种风险的发生,政府在政府付费和可行性缺口补助类的PPP项目中应该谨防六大陷阱。

  

  陷阱一:混淆不同现金流量表,政府财政支出加大

  

  谢娜介绍,常见的现金流量表有4种,当前咨询机构常使用项目投资现金流量表,从中测算得出项目财务内部收益率(IRR1),并以此作为政府补贴测算调整依据。这样计算,事实上与社会资本方具体出资多少无关。如果仅以项目IRR1来衡量投资收益,会诱导政府忽略社会资本方的真实财务收益。

  

  而利用社会资本方的资本金现金流量表,可得出资本金财务内部收益率(IRR2),再结合社会资本方的资本金净利润率(ROE)等指标,可反映社会资本方自有资金实际财务收益。一般而言,同一项目的社会资本方资本金收益会高于项目收益。

  

  在测算政府补贴时,社会资本方使用较低的项目IRR1指标,再加上社会资本方坚称PPP项目财务内部收益率不能低于行业基准收益率,以致政府会误认为社会资本方盈利不够行业标准,所以会增加政府补贴。

  

  若使用社会资本方IRR2指标,资本金财务内部收益率偏高,会引起政府关注,进而降低政府补贴。由于社会资本方有逐利的天然属性,自然会选择使用IRR1以获得更多的政府补贴。

  

  陷阱二:要求政府高额出资入股,资本方坐享红利

  

  谢娜介绍,排除收益来源靠政府补贴的PPP项目,在做可行性缺口补助和政府付费类型PPP项目时,一般由政府和社会资本协商确定政府出资入股的比例。

  

  谢娜在参与审核某市一项投资规模较大的PPP项目融资结构时发现,本该由社会资本方自行承担的10亿元资本金,被移花接木加以包装,变成了政府出1.5亿元资本金作为劣后资金。

  

  社会资本方通过基金融资获得资本金,另由政府平台公司出资作夹层资金。然而,这是个政府付费项目,政府无盈利分红的可能。社会资本方用政府资金去筹集其资本金,并让政府承担劣后资金风险,将PPP项目绝大部分风险转嫁给了政府。

  

  陷阱三:设计较短合作期,更多获取财政补贴

  

  社会资本方为了降低风险、尽快收回建设运营成本,会选择较短的项目合作期。谢娜说:“需要财政补贴的PPP项目,若项目合作期较短,势必增加政府年度财政支出压力”。

  

  从避税角度,PPP项目合作期越短,对社会资本方越有利。项目合作期越短,则年度折旧摊销费越多,意味着项目总成本费用偏高,会影响PPP项目纳税和利润分配。直观表现为社会资本方减少缴税,政府财政收入降低。

  

  事实上,除了避税问题,社会资本方利用项目折旧摊销费骗取财政补贴,更值得政府关注。折旧摊销费影响项目总成本费用、但不影响项目运营成本,折旧摊销费不能计入PPP项目运营成本。换言之,PPP项目运营绩效付费不涵盖项目折旧摊销。

  

  陷阱四:建设、运营分别考核,无法体现绩效付费

  

  现行PPP项目政府付费分为可用性付费和运营绩效付费。可用性付费,是政府支付给社会资本方的全部建设成本(扣除政府建设期出资)、合理利润和财务费用;运营绩效付费,是政府根据项目运营绩效考核,支付给社会资本方的运营费用及基本利润。

  

  “事实上,这只是一种业界比较认同的、不成文的政府付费方式。在这种方式下,对于以施工见长的社会资本方来说,仅可用性付费就能赚取足够的利润。”谢娜说。

  

  为此,她建议,在进行政府付费测算时可参考国外的经验,在体现可用性和运营付费理念的同时,强调项目建设运营全生命周期关联性绩效考核,并在PPP协议中增加“当运营考核严重不达标、或项目建设质量影响运营时,扣除运营绩效付费和可用性付费”的条款,以此防范社会资本方重建设、轻运营行为。

  

  陷阱五:可研数据失真,政府财政支出大幅增加

  

  当PPP项目由社会资本方发起时,政府出于减少前期可行性研究咨询费或其他考虑,会要求社会资本方自行聘请咨询机构编写项目可研报告。如此,便给社会资本方提供了谋取PPP项目暴利的契机。

  

  谢娜曾经参与评审的某个环保类PPP项目就是这种情形。“PPP实施方案投资建设额包括了运营期间的设备重置大修费9000余万元,追根溯源,是社会资本方提供的可研报告中,将设备重置大修费包装到了项目总投资估算中。而在政府进行运营绩效付费中也包括了这一笔设备重置大修费,这意味着在12年特许经营期的项目中,政府将多支出9000余万元的政府补贴。”

  

  陷阱六:PPP项目“肥瘦搭配”,边界不清

  

  “这一类型的陷阱,多存在于复杂的PPP项目中。”谢娜就曾经参与评审过这样一个复杂的PPP项目。

  

  这一PPP项目包括了旅游购物设施、文化娱乐设施、游客接待中心、餐饮设施、住宿设施、道路交通配套、给排水配套、电力电路配套、环卫设施配套等十余个子项目,在政府补贴测算时,忽略了盈利能力较强的子项目收益,而对非营利性子项目成本进行全额补贴。

  

  谢娜说:“项目在进行财务测算时未将经营性、准经营性、非经营性子项目全部纳入一个现金流量表,直接导致经营性项目收益未能弥补到可行性缺口补贴中,政府不但未能从经营性子项目中获益,却为准经营性和非经营性子项目支付了大量财政补贴。这与政府打包经营性与非经营性子项目以减少政府财政补贴的初衷背道而驰。”

  

  地方政府如何避开上述陷阱?

  

  “用心才能做好PPP。”谢娜建议,PPP项目实施机构,特别是财政部门,要不断加强PPP知识培训、组建专业PPP团队、聘请外部PPP专家构建政府智囊团、授权PPP财务监理进驻项目公司等。

  

  在面对社会资本方时,谢娜提醒,政府要转变观念,少补建设多补运营,避免建设期政府大量出资,以此规避社会资本方赚一票就跑;选择有项目运营实力的社会资本方,签订严谨的PPP合同,加强PPP项目绩效考核,作为政府履约付费的依据,以此约束社会资本方认真运营项目。(任焱)

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