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PPP救场中国经济的三大待解难题

文章来源:经济观察网    日期: 2015年05月27日   【字号:

  导语:制度和机制的设计必须非常精巧,能否成功取决于三个因素。

    

  中国对政府和社会资本合作(PPP,public—private partnership)模式的推崇,在上周末达到顶峰。5月22日,中国国务院办公厅转发了一份关于在公共服务领域推广PPP模式的指导意见,这份文件由财政部、发展改革委和中国人民银行三部委共同拟定,并将PPP模式上升到李克强总理在政府工作报告中提到的打造“双引擎”的高度,这在多年从事PPP项目的专业人士看来实属罕见。

  

  中国政府为何会如此看重PPP模式?当然首先是解决现实问题。2015年一季度中国经济依旧不甚乐观,高层稳增长的政策空间持续开启。而作为稳增长关键的公共产品和服务投资,此前依赖融资平台公司的大部分资金来源已经被切断,在财政收支紧张和地方债务高企的双重压力下,进一步投资受到很大限制,亟需一种补充资本的新机制。因此,以吸引社会资本为特点、已经在中国缓慢发展了几十年的PPP模式,此刻救场正当其时。

  

  但引入PPP模式对中国经济的意义远不止救场这么简单。在公共服务领域,中国长期以来是政府主导投资的模式,其优点是集中力量办大事,速战速决;缺点则是不算经济账,预算软约束。导致的结果是:政府决定投资、政府花钱建设、政府决定价格、政府提供补贴,政府及其控制的国有企业,成为公共产品和服务投资、运营的主体,并通过地方融资平台为其输血,三者利益捆绑,责权利不分。这是中国十几年推动投资体制改革所试图解决的问题。

  

  PPP模式能用新方式打破这种利益捆绑。办法是在不改变公共资产长期所有权的前提下,将政府从公共产品和服务的直接提供者身份中解放出来,变身为购买者,并设计一揽子机制来确保政府选择正确的花钱方向,花钱花得“量力而行”,并且买到的产品和服务“物有所值”;与此同时,将以往经营者无力提供足够产品和服务的市场,以特许经营或股权合作的方式,在一定时期内向社会资本开放,并同样设计一系列制度来保证这些资本有足够的兴趣、信心和耐心,以及足够的利益来加入这场游戏。

  

  要达到上述目的,制度和机制的设计必须非常精巧,能否成功取决于三个因素。

  

  首先是政府完成自身角色的转换。在由政府主导投资的时代,角色是多重的,政府既是投资项目的关联审批方,也是当地公共产品和服务价格的参与制定者,同时还是项目资金的筹措人和财政补贴的提供者。因此,政府对公共投资项目有极强的话语权,而地方国有企业是执行政府意志的首选,社会资本在参与这场游戏时,地位基本上是不平等的,不仅在价格制定和补贴获取方面困难重重,而且长期项目很容易受到政府换届的影响,此前签订的合同有时形同一纸废文。而PPP要求政府和社会资本之间是平等的谈判关系,市场化的合同需要得到有效地尊重,因此,政府的角色转换很有必要。

  

  其次是公开、透明和清晰的利益划分。公共服务和产品本身是不盈利或者微利的,正因如此,才需要政府来提供,政府给予经营者的利益包括收费权、相关产业经营权和财政补贴等。以往政府包揽投资的弊端在于,这些公共服务和产品的成本和收益成为一个暗箱,成本的消化和利益的分配只在政府和国有企业之间私相授受。由于企业的亏损很难界定为本身效率低下,还是项目盈利空间狭小,政府需要承担的责任因此被无限放大。而PPP模式则需要建立政府与经营者对公众的信息公开制度,通过谈判厘清政府和社会资本各自需要承担的责任和义务,让社会资本对可能的收益和损失了然于心,从而放心地投入资本和精力,专心地提供产品和服务。

  

  最后是建立市场化的融资渠道,这也是投融资体制的“最后一公里”。前面提到政府主导投资最大的问题就在于预算软约束,即投资项目支出远远超出地方政府财力可以承受的程度。以往解决这个问题的办法是建立地方融资平台公司,通过银行贷款、发行城投债和项目债来弥补财政资金的缺乏,但用政府信用隐形担保的这些融资渠道,带来了地方政府债务规模的膨胀,甚至最终不得不由中央政府来部分兜底。建立PPP模式就是希望将政府信用从融资渠道中剥离,完全按照企业自身规律运转,政府资金通过基金等形式注入到项目中,但这需要市场对其有一定的适应过程,在传统融资渠道如银行等尚存疑虑时,需要培育新的融资方式以替代之。

  

  之所以从2013年起国家就开始推行PPP模式,却始终难见成果,2014年PPP项目签约率甚至不足两成,原因就在于上述三大疑问仍然没有得到很好的解决,致使社会资本仍在观望和等待。虽然PPP已从国家层面得到背书,但各行业实际情况不同,需要相关部门具体问题具体分析,依据国务院通知制定与行业特点相适应的解决方案,这些解决方案的核心,乃在于能否回答社会资本对PPP模式的上述三大疑问。如今已是2015年中期,中国经济的下行压力正在加大,能否真正实现稳增长落地,中国政府在PPP方向上的努力正在试图给出答案。(胡家源)

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